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招法采法大修进行时,四位“标头”有话说

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发表于 2019-10-5 15:06:02 | 显示全部楼层 |阅读模式
                                                                                                   

  


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招法采法大修进行时
四位“标头”有话说


饿的时候,最期待一顿美食;困的时候,最期待放下手头的工作,美美地睡到自然醒;独在异乡失落时,最希望感受亲人的关心和家的温暖……在《招标投标法》《政府采购法》两法修订的大背景下,与招标采购工作天天打交道的你我他(她)必然有一份自己的期待。那么,在两法修订的大背景下,你最期待的修订内容是什么?

在《中国招标》周刊社和中国招标投标网联合主办的中国招标与政府采购2019年度峰会高峰对话环节,各招标代理机构的代表纷纷有感而发,对两法修订建言献策。


实践难题,呼唤制度支撑
评标委员会是不是招标采购的当事人?单一来源采购能不能通过公示来审批?政府投资的机电产品采购,是遵循《政府采购法》还是按照机电产品国际招标投标办法执行……招标采购实践工作中,在相关法律法规的明确规定之外,还有许多游离在法律规定之外的问题和做法需要进一步明确。

《招标投标法》1999年制定,已经实施了近20年;《政府采购法》2002年制定,2003年实施,也施行了17年之久。20年、17年,中国的经济环境、市场环境已经发生了翻天覆地的变化,各种实践问题都需要法律制度来支撑。

正是在这样的大背景下,2018年,《招标投标法》《政府采购法》接连传出修订消息。作为招标采购领域的两部基本大法,两法是从事招投标和政府采购工作的重要制度支撑,两法的修订将对招标采购工作产生重要而深远的影响,起到牵一发而动全身的作用。

2018年1月19日上午,国家发展改革委组织召开招标投标部际协调机制会议暨《招标投标法》修订启动工作会。国家发展改革委相关领导多次表态,此次将开启对《招标投标法》的“全面修订”。

不仅《招标投标法》进入“大修时代”,《政府采购法》的修订也进入了紧锣密鼓的准备之中。2018年8月,财政部条法司在内蒙古呼伦贝尔市召开了政府采购法修订座谈会。

2018年11月14日,中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》(以下简称《深改方案》)。会议指出,深化政府采购制度改革要坚持问题导向,强化采购人主体责任,建立集中采购机构竞争机制,改进政府采购代理和评审机制,健全科学高效的采购交易机制,强化政府采购政策功能措施,健全政府采购监督管理机制,加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。《深改方案》为今后的政府采购制度改革指明了方向,《深改方案》的落实将不可避免地涉及《政府采购法》的修订。


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中招国际招标有限公司总裁毛丰燕

两法适用的“楚河汉界”应进一步厘清
业内对两法的修订呼声已久,业内对两法的修订最集中的意见体现在哪些方面呢?在中国招标与政府采购2019年度峰会高峰对话论坛上,部分招标代理机构负责人围绕修法问题纷纷发表自己的意见。

中招国际招标公司总裁毛丰燕指出,两法修订过程中,最首要的问题就是要进一步理顺两法在适用上的“楚河汉界”问题。

毛丰燕坦言,两法的出台对招标采购行业确实起到了非常大的促进、引导作用,但是从与时俱进的角度考虑,还是有一些矛盾的地方需要进一步完善、理顺。以机电产品招标项目为例,按照原《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部18号令,目前已废止)第八十六条的规定,政府采购货物中的进口机电产品进行招标投标的,按照国际招标投标有关办法执行。但新的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部87号令)中把这条取消了,只写了一句“政府采购货物中的进口机电产品招标投标有关特殊事宜,由财政部另行规定。”但87号令实施已经2年了,相关办法依然遥遥无期。造成实践中使用财政资金的货物项目,又要采购进口产品时,是按照政府采购执行,还是按照机电产品国际招标的规则施行,在实践工作中常常无所适从,形成了很大的困扰。比如,政府投资资金采购进口机电产品的,按照原来的规定应适用国际招标投标办法。但现在如果按国际招标投标办法执行,在审计、验收环节,有关部门又是按照政府采购的规则来评判的,会遇到很多问题。

毛丰燕一针见血地指出,在两法的修订过程中,一方面部委之间要加大沟通交流、对工作中存在的问题要直接正视,存在矛盾的地方,在修法的过程中要有所体现。

毛丰燕的谏言并非毫无来由。今年3月,在某医院的一个腹腔镜采购项目中,当时采购代理机构是按照国际招标的程序和规则实施的,事后有一个非投标人、非专家的第三方向财政部门提交了一份申诉函,财政部门事后认定,说该宗采购法律适用错误,采购结果无效,这对代理机构形成了非常大的打击,对业内从业人员也是一个非常大的警醒。这个案例的出炉,无形中加深了业内对政府采购进口机电产品的左右为难情绪。

一些现实的困惑,实实在在地摆在了从业人员的面前:一是,在执行环节也有一些无法回避的问题。比如财政资金,讲究的是中标金额与实际花费的金额要非常切合,中标金额就是合同的钱,但是机电产品国际招标中标金额和实际支付金额往往是不同的。比如中标金额是十万美元,中间还要加上关税,加上一些中间环节费等,造成项目结算后有一部分资金留在了甲方财政账户上,不方便结算,也不方便退回。这些在政府采购审计的时候就会遇到一些问题。二是,现在做机电产品招标是自动登记,不需要象10年前、20年前那样通过招标才能办理机电证、办理进关、报关手续,一些人据此认为,完全可以国内招标方式替代机电产品国际招标。这种认知是否正确,还有待权威部门进一步明确;三是,有些招标代理公司,一直沿袭了机电产品国际招标不足三家,两家可以开标的做法。这种做法在检查或审计的过程中也会引发逃避财政部门审批等一系列问题。

不仅毛丰燕,在招标采购领域从业35年的江西省咨询投资集团有限公司党委书记、董事长余铁根也对两法执行环节的交叉、重叠问题感慨良多。余铁根建议修法过程中要更新《政府采购法》和《招标投标法》监管主体重叠、监管内容交叉的问题。要进一步建立政府采购代理机构信用评价机制,与此同时要还要建立招标代理从业人员定级和信用评价机制。


两法大修,权责利不对等共性难题待解
“我以前参加的论坛,要不是对《招标投标法》提意见,要不是对《政府采购法》提意见,《中国招标》周刊把两法修改揉在一个论坛上来考虑,是一种创新,也方便业内拓展思维,将一些共性问题和个性问题梳理地更清楚。”诚如毛丰燕所言,此次高峰对话环节,不少业内专家对《招标投标法》修订和《政府采购法》修订分别做了专门的梳理,这其中不乏两法修订的共性问题。招标采购相关当事方的权责利不对等问题就是相关代表议论比较集中的话题。

1.评审专家的权责利不对等
无论是普通的招标投标项目,还是政府采购项目,业内普遍有一种声音,那就是认为招标采购相关当事人的权责利不对等。在高峰对话环节,业内专家纷纷对此发表意见。

毛丰燕表示,在招标采购工作中,专家的权责利存在明显的不对等。专家在招标采购中起了非常重要的作用,专家一天或半天的评审,可能就决定了几百万、几千万甚至几亿的项目的的归属。然而他们在评审的过程中承担的责任却十分有限,这个是责权利不平衡的突出表现。

2.招标人(采购人)的权责利不对等
招标人(采购人)的权责利不对等是反应最突出的一个问题。在招标采购工作中,招标人(采购人)是项目实施的主体,是项目责任承担的主体,对项目的前期、后期乃至后续的运营过程承担全部责任。然而在招标采购的过程中,其话语权却相当有限。《招标投标法实施条例》第五十五条规定:国有资金占控股或主导地位的依法必须进行招标的项目,招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。但是,目前的社会环境,就算不是国有资金占控股或主导地位的依法必须进行招标项目,一些普通招标项目,甚至参照《招标投标法》执行的项目,也有部分企业不愿意去冒天下之大不韪,去选第二名或第三名去发放中标通知书。

招标人(采购人)的权责利不对等不仅表现在定标权的归属问题上,招标代理机构的选择问题,也是集中反映的一个热点。

宁波国际招标有限公司董事长兼总经理马国荣就指出,招标采购过程中,法律规定,招标人(采购人)有权自行选择招标采购代理机构并委托其办理招标采购事宜。但实践工作中确常常出现强制招标人(采购人)以抽签、摇号、比选、短名单等方式选择招标采购代理机构的行为。

毛丰燕也对招标采购代理机构的摇号、比选机制多有诟病。毛丰燕指出摇号、比选方式确定代理机构,一是大大增加了社会成本。二是造成了招标采购代理机构无法认真的去做服务、做咨询,去精耕细作地做技术支撑。因为大家觉得这是天上掉下来的馅饼,是额外的,这次轮到我,下次还不一定能轮到谁。还有些地方开设了所谓的中介超市,“超市”中不仅有招标代理,还有造价、咨询、设计、监理服务,涉及到政府投资的项目,必须到这个超市去选代理机构,造成了行业的一些无序竞争,一些比较正规的企业因此完全丧失竞争能力。

3.招标代理机构的权责利不对等
此外,与会的一些招标代理机构指出,在招标采购过程中,招标采购代理机构起到的是招标人(采购人)和投标人(供应商)桥梁纽带的作用,实际上在整个环节中间应该说是相对弱势的一个群体,但是承担的责任却很重,不管是专家的错误,甲方犯的错误,检查起来,建委也好,标办也好,财政部门也罢,惩罚起来几乎都落不下招标采购代理机构。此外,不管是《政府采购法》还是《招标投标法》,招标代理机构都是不能进评标委员会的,不能参加评审啊,评审中出现问题,还要承担责任。

4.公共资源交易中心的超平台属性
2015年8月10日,国务院办公厅《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》(国办发[2015]63号)规定,公共资源交易平台是工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易市场的统一交易平台。但在公共资源交易平台运行过程中,其不但承担了平台责任,还被赋予了不少行政职能。目前一些平台所做的工作不仅超出了他所应该承担的平台功能,也超越了其被依法赋予的行政职能。


两法修订殷殷寄语表深情
此次参加中国招标与政府采购2019年度峰会的嘉宾中,很多都是干了几十年的招标采购工作的“老兵”。毛丰燕,1995年就开始从事招标采购工作;余铁根,大学毕业就进入招标采购行业,一干就是35年;马国荣、内蒙古中实工程招标咨询有限责任公司董事长兼总经理罗建民,都是奋战在招标采购一线几十年的“前辈”,在两法大修之际,他们感慨良多。

罗建民表示,两法的修订涉及面广,要广泛地听取各方的意见。作为招标代理机构的一员,希望两法的修订能将招标代理机构的掣肘真正解决。

马国荣指出,要修法,必须将现有的两法学透、分析透,不是细枝末节的修改,是要将不符合要求的规定全部改掉。修法完成后,应严禁地方各级政府再自行立法,原已出台的必须向上级政府报备,若有违新法的,必须严令其取消。新法出台后,应考虑到如果地方各级政府违法时,如何监督并处罚?马国荣建议财政部政府采购事中事后检查这一政策执行效果良好,但地方政府的监管部门往往只重检查,不重处罚,甚至是不处罚,走形式。希望在修法时,能制订严格的、具操作性的处罚标准。

余铁根表示,《招标投标法》和《政府采购法》的修订,预示着招标采购事业进入新时代,两法修订能为我国的招标采购事业注入新的动力,引导招标采购事业发展的越来越好。

毛丰燕强调,两法修订一方面从立法者的角度要广开言路,能从招标人、代理机构、部门监管机构的各个角度多考虑他们的立场。一方面在座的代理机构能够与时俱进、换位思考,看采购人需要什么样的服务,需要代理机构做什么,让招标代理这个行业能长盛不衰,各个代理机构能够生意兴隆。


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